Fatima Felippe
Artigos, reflexões e notícias
Direito Financeiro e Orçamentário
15 de junho de 2025 • por Redação • 20 min de leitura
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Orçamento Público I

ImportânciaConstituição Federal/88EmendasLei Complementar nº 101/2000Princípios InstrumentosOutros
Orçamento Público I

 

(Artigos 165 e 166-A -Neste Post) - (Artigos 167 a 169 -  Próximo Post).

 

Breve Introdução

A Constituição Federal de 1988 estabelece no TÍTULO VI - DA TRIBUTAÇÃO E DO ORÇAMENTO - CAPÍTULO I - DO SISTEMA TRIBUTÁRIO NACIONAL - CAPÍTULO II – SEÇÃO I - DAS FINANÇAS PÚBLICAS -  SEÇÃO II – DOS ORÇAMENTOS - previsto nos artigos 165 a 169, porém neste post veremos os artigos 165 e 166-A.

O orçamento público é uma ferramenta de gestão muito importante na área de finanças, a qual o governo utiliza para organizar seus recursos financeiros e medir a estimativa de como as receitas e despesas atuais e futuras estão sendo administradas em determinado exercício, ou seja, em determinado período de tempo.

Aplica-se tanto na área governamental quanto na área privada de pessoa física, familiar ou jurídica, e serve para direcionar a tomada de decisões.

A palavra orçamento no Dício (dicionário) significa “substantivo masculino, o valor calculado da despesa (valor gasto) e da receita (valor arrecadado); detalhamento da receita e da aplicação dos recursos: orçamento de Estado”.  (In: Dicio, Dicionário Online de Português. Porto: 7Graus, 2025. [https://www.dício.com.br/orçamento/].

Público no Dício (dicionário) significa “adjetivo Que se refere ao povo em geral: interesse público. Relativo ao governo de um país: negócios públicos. Que não é particular; que é de todos: praça pública”. [https://www.dício.com.br/público/].




Qual a importância do orçamento público para o país? 

 

O orçamento público exerce o papel imprescindível para um país, pois indica de qual maneira os recursos financeiros coletados ou arrecadados serão aplicados para subsidiar as atividades do governo, sustentar a dívida pública e manter o bem-estar da população. 

Ademais, o orçamento público auxilia no planejamento das receitas e despesas que o governo possui e pretende possuir tanto as fixas quanto as que espera arrecadar, bem como propicia que as ações e projetos sejam realizados de forma clara e eficaz.

Por meio do planejamento que é uma ferramenta necessária no orçamento público, o governo possui uma visão ordenada e clara de quanto poderá investir para a disponibilização e a melhoria de serviços públicos adequados, com a devida descrição pormenorizada de gastos e investimentos, os quais são solicitados pelos poderes dos entes da federação, Executivo, Legislativo e Judiciário.

Passado o processo de elaboração, a disponibilização do Orçamento Público constitui-se em Lei Orçamentária Anual, cuja sigla entende-se como LOA. 

Todavia, a importância do orçamento público para o país, que além da elaboração do planejamento está intimamente ligado à sua gestão. A boa gestão do orçamento abrange vários aspectos: 1) melhor distribuição de renda; 2) melhores investimentos para o crescimento do país; 3) melhores investimentos para a saúde da população; 4) melhor investimento na educação, 5) para o meio ambiente; 6) nas condições de trabalho, e outros, portanto é uma infinidade de possiblidades positivas que a boa gestão dos recursos pode trazer ao país, bem como à vida da população.

Ademais, toda essa ligação em gerir satisfatoriamente o orçamento público, é primordial para iniciar o compromisso de consolidar a estabilidade no país.

 Por meio de um planejamento sério e eficiente o qual indica onde será realizada a melhor aplicação dos recursos, o controle de gastos e a sustentabilidade da dívida, dentre outros, é que poderá resultar em um Estado solvente, atendendo as necessidades do governo e da sociedade no presente e no futuro.

 

Na apreciável lição do professor Aliomar Baleeiro, Orçamento Público,

É o ato pelo qual o Poder Legislativo autoriza o Poder Executivo por um certo período e, em pormenor, às despesas destinadas ao funcionamento dos serviços públicos e outros fins adotados pela política econômica do País, assim como a arrecadação das receitas criadas em lei. (2010, p. 521).

 

 

Baleeiro, realça que o orçamento público do Estado é fundamental para o bom funcionamento dos serviços públicos, além de outros fins necessários ao desenvolvimento do país, ou seja, da sociedade em geral, pois a sua administração é vital para trazer o crescimento, e com isso a estabilidade econômica e social de um país. 

 

Não obstante a Constituição Federal, e as Emendas Constitucionais que alteram ou adicionam algo a mais na Constituição, existem as leis complementares e leis ordinárias específicas que regulam o sistema financeiro e orçamentário do país, estas incluem a Lei nº 4.320/1964 (Normas Gerais de Direito Financeiro), a Lei Complementar nº 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal – estabelece normas de finanças públicas), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), a Lei Orçamentária Anual (LOA) e o Plano Plurianual (PPA), as quais veremos especificamente, adiante.

 

Princípios que regem o orçamento público

Princípios, “podem ser conceituados como circunstâncias dentro de um contexto político econômico que devem ser analisados, e respeitados durante a elaboração e a execução da lei orçamentária, e do qual se lastreiam por toda a administração pública”. (Felippe, 2025).

A Lei nº 4.320/1964 (Normas Gerais de Direito Financeiro), especifica no art. 2°, os princípios que regem a lei orçamentária, tais como: unidade, universalidade e anualidade.

 

►Assim, vejamos:

►Art. 2° A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar a política econômica financeira e o programa de trabalho do Governo, obedecidos os princípios de unidade, universalidade e anualidade.

Ademais, o art. 37 da CF/88, consagra os princípios que norteiam a administração pública, tais como legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.

 

Assim, vejamos:

 

►Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.

 

Além dos demais: Princípio do Orçamento Bruto; da exclusividade e da especificação.

 

Vejamos:

►Princípio do Orçamento Bruto

 

►Previsto no artigo 6º da Lei nº 4.320/64:

Art. 6º Todas as receitas e despesas constarão da Lei de Orçamento pelos seus totais, vedadas quaisquer deduções.

  • 1º As cotas de receitas que uma entidade pública deva transferir a outra incluir-se-ão, como despesa, no orçamento da entidade obrigada à transferência e, como receita, no orçamento da que as deva receber.
  • 2º Para cumprimento do disposto no parágrafo anterior, o cálculo das cotas terá por base os dados apurados no balanço do exercício anterior àquele em que se elaborar a proposta orçamentária do Governo obrigado à transferência.(Veto rejeitado no D.O. 05/05/1964)

 

O art. 6º, define que as receitas e despesas devem constar do orçamento pelos seus valores totais, vedadas quaisquer deduções, assegurando transparência e autenticidade nas informações.

 

►Princípio da Exclusividade

 

Previsto no art. 165, § 8º, da CF/88.

  • 8º A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei.

 

O art. 165, § 8º, define que a lei orçamentária anual não pode conter dispositivos que não se relacionem com a previsão de receitas e fixação de despesas.

 

►Princípio da Especificação

Previsto no artigo 5º e 15º da Lei nº 4.320/64:

Art. 5º A Lei de Orçamento não consignará dotações globais destinadas a atender indiferentemente a despesas de pessoal, material, serviços de terceiros, transferências ou quaisquer outras, ressalvado o disposto no artigo 20 e seu parágrafo único.

 

Art. 15. Na Lei de Orçamento a discriminação da despesa far-se-á no mínimo por elementos.          (Veto rejeitado no DOU, de  5.5.1964)

 

 

Ademais, nos artigos 5º e 15°, da Lei nº 4.320/64, define o quão é indispensável a especificação das receitas e despesas no orçamento. 

 

A discriminação da despesa possibilita ao Legislativo e a sociedade, que acompanhem de forma transparente e autêntica a forma como os recursos públicos estão sendo aplicados.

 

Importância do Orçamento Público na Constituição Federal/88:

A Constituição Federal/88, define a base legal e estabelece novas regras e princípios que auxiliam na elaboração e execução dos orçamentos para os entes da federação: União, Estados e Municípios.

Da mesma forma, a Constituição Federal/88, assegura ao orçamento maior clareza no planejamento e controle sobre os recursos públicos, estabelecendo qual o modo como os recursos públicos devem ser conduzidos, aplicados e controlados, além de incentivar a participação popular na escolha das alternativas prioritárias na aplicação dos recursos arrecadados e no desenvolvimento do país. 

A Constituição Federal/88, também define as diretrizes de como será aplicado o orçamento público, o endividamento do Estado, a fiscalização das finanças, bem como a responsabilidade dos agentes públicos na missão de organizar, controlar e fiscalizar as finanças.

No Brasil, por força do Art. 165 da Constituição Federal/88, o orçamento público é regido por três leis principais, quais sejam: o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA).

 

Vejamos:

►Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:

I - o plano plurianual;

II - as diretrizes orçamentárias;

III - os orçamentos anuais.

 

É importante salientar que os próprios Órgãos e Entidades da administração pública podem instituir normas internas, para auxiliar com mais eficácia a gestão do orçamento público, ou regulamentar as leis de iniciativa do Poder Executivo, caso haja necessidade. Porém essas normas internas precisam estar em conformidade com a legislação vigente.

Todos esses normativos desde a Constituição Federal às leis complementares, decretos e instruções normativas são mecanismos de base para a elaboração do planejamento, execução e controle de gastos e receitas públicas. 

 

Vejamos o que diz as Leis de iniciativa do Poder Executivo, conforme o artigo 165 da Constituição Federal/88.

 

► I - Plano Plurianual (PPA)

  • 1º. A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada.

Orienta o caminho que a administração pública tomará de acordo com as necessidades de cada região, e os diferentes tipos de despesas e programas governamentais. Para tanto define as diretrizes, objetivos e metas para um período de quatro anos.

 

► I – Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO)

  • 2º A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, estabelecerá as diretrizes de política fiscal e respectivas metas, em consonância com trajetória sustentável da dívida pública, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.        (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 109, de 2021)

De acordo com o § 2º, a LDO é fundamental para a gestão orçamentária e financeira da União, pois define as regras de política fiscal e suas metas, assim como os parâmetros para a destinação dos recursos, bem como realizar a política fiscal com vistas a assegurar a sustentabilidade financeira do país, e a segurança na aplicação dos recursos públicos. 

O relatório resumido da execução orçamentária deverá ser publicado, até 30 dias após o encerramento de cada bimestre, detalhando toda a situação fiscal com os dados sobre a execução orçamentária da receita e despesa, de forma transparente e de fácil entendimento, pois é uma exigência constitucional.

  • 4º Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta Constituição serão elaborados em consonância com o plano plurianual e apreciados pelo Congresso Nacional.

A Constituição Federal esclarece que os planos e programas nacionais, regionais e setoriais devem estar alinhados com o Plano Plurianual (PPA) e apreciados pelo Congresso Nacional. 

Esses Planos envolvem áreas de atuação do governo e, portanto, devem seguir as diretrizes e metas, as quais são estabelecidas no Plano Plurianual (PPA), e abrangem diferentes áreas e níveis de atuação do governo, assegurando a participação do legislativo na delimitação e acompanhamento dessas ações. 

 

► III – Lei Orçamentária Anual (LOA)

  • 5º A lei orçamentária anual compreenderá:

I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;

II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;

III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.

Segundo o inciso II, do Artigo 165, é um componente do LOAS, o orçamento de investimento das empresas estatais, em que a União detém o controle acionário pois detalha os planos de investimento das empresas abrangidas pela União, além de garantir a uniformização e a transparência com os objetivos governamentais. 

O Orçamento da Seguridade Social, serve como um instrumento primordial para auxiliar na gestão dos recursos e envolve as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público garantindo aplicação correta dos recursos, além da transparência na gestão pública. 

A previsão também está disposta nos artigos 52 e 53 da Lei Complementar n° 101/2000, inclusive o incentivo a participação popular, e a realização de audiências públicas, o que veremos a seguir:

►Art. 52. O relatório a que se refere o § 3o do art. 165 da Constituição abrangerá todos os Poderes e o Ministério Público, será publicado até trinta dias após o encerramento de cada bimestre e composto de:

 

I - balanço orçamentário, que especificará, por categoria econômica, as:

a)receitas por fonte, informando as realizadas e a realizar, bem como a previsão atualizada;

  1. b) despesas por grupo de natureza, discriminando a dotação para o exercício, a despesa liquidada e o saldo;

II - demonstrativos da execução das:

  1. a) receitas, por categoria econômica e fonte, especificando a previsão inicial, a previsão atualizada para o exercício, a receita realizada no bimestre, a realizada no exercício e a previsão a realizar;
  2. b) despesas, por categoria econômica e grupo de natureza da despesa, discriminando dotação inicial, dotação para o exercício, despesas empenhada e liquidada, no bimestre e no exercício;
  3. c) despesas, por função e sub função.
  • 1oOs valores referentes ao refinanciamento da dívida mobiliária constarão destacadamente nas receitas de operações de crédito e nas despesas com amortização da dívida.
  • 2oO descumprimento do prazo previsto neste artigo sujeita o ente às sanções previstas no § 2odo art. 51.

 

►Art. 53. Acompanharão o Relatório Resumido demonstrativos relativos a:

I - apuração da receita corrente líquida, na forma definida no inciso IV do art. 2o, sua evolução, assim como a previsão de seu desempenho até o final do exercício;

II - receitas e despesas previdenciárias a que se refere o inciso IV do art. 50;

III - resultados nominal e primário;

IV - despesas com juros, na forma do inciso II do art. 4o;

V - restos a Pagar, detalhando, por Poder e órgão referido no art. 20, os valores inscritos, os pagamentos realizados e o montante a pagar.

  • 1oO relatório referente ao último bimestre do exercício será acompanhado também de demonstrativos:

I - do atendimento do disposto no inciso III do art. 167 da Constituição, conforme o § 3o do art. 32;

II - das projeções atuariais dos regimes de previdência social, geral e próprio dos servidores públicos;

III - da variação patrimonial, evidenciando a alienação de ativos e a aplicação dos recursos dela decorrentes.

  • 2oQuando for o caso, serão apresentadas justificativas:

I - da limitação de empenho;

II - da frustração de receitas, especificando as medidas de combate à sonegação e à evasão fiscal, adotadas e a adotar, e as ações de fiscalização e cobrança.

 

  • 6º O projeto de lei orçamentária será acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia.

O demonstrativo referente ao projeto de lei orçamentária será feito de forma regionalizada e demonstrará os efeitos da gestão fiscal sobre as receitas e despesas relativas a isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia, além de assegurar transparência na gestão.

 

No projeto de Lei orçamentária, consideram-se as renúncias fiscais tanto na arrecadação, quanto nos gastos públicos, além de responsabilização dos gestores financeiros quanto as renúncias fiscais. 

 

  • 7º Os orçamentos previstos no § 5º, I e II, deste artigo, compatibilizados com o plano plurianual, terão entre suas funções a de reduzir desigualdades inter-regionais, segundo critério populacional.

Em outras palavras, o planejamento orçamentário deve levar em conta tudo aquilo que é indispensável para a vida da população, principalmente as regiões que apresentam alto índice de carência ou desigualdade.

 

A importância de ser indispensável, é para trazer um desenvolvimento mais equilibrado entre as regiões conforme a organização populacional está dividida. 

 

  • 8º A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei.

 

Em outras palavras, a Lei de diretrizes orçamentárias (LOA), deve concentrar a sua atenção nas receitas e despesas sem conter dispositivo estranho a elas, com exceção de permitir a abertura de créditos suplementares e a contratação de operações de crédito que sejam para ajustes financeiros, desde que observe as condições que a Lei estabeleça.

 

Essa condição busca a segurança de que a lei de diretrizes orçamentárias (LOA), não se torne um instrumento de inclusão de matérias que não tenha relação com o orçamento, ou se torne alvo de vantagens políticas.

 

►§ 9º Cabe à lei complementar:

 

I - dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual;

 

II - estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração direta e indireta bem como condições para a instituição e funcionamento de fundos.

 

III - dispor sobre critérios para a execução equitativa, além de procedimentos que serão adotados quando houver impedimentos legais e técnicos, cumprimento restos a pagar e limitação das programações de caráter obrigatório, para a realização do disposto nos §§ 11 e 12 do art. 166        (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 100, de 2019) (Produção de efeito )   (Vide ADI 7697)

 

 

 

I - subordina-se ao cumprimento de dispositivos constitucionais e legais que estabeleçam metas fiscais ou limites de despesas e não impede o cancelamento necessário à abertura de créditos adicionais;

 

II - não se aplica nos casos de impedimentos de ordem técnica devidamente justificados;

 

III - aplica-se exclusivamente às despesas primárias discricionárias.

 

  • 12. Integrará a lei de diretrizes orçamentárias, para o exercício a que se refere e, pelo menos, para os 2 (dois) exercícios subsequentes, anexo com previsão de agregados fiscais e a proporção dos recursos para investimentos que serão alocados na lei orçamentária anual para a continuidade daqueles em andamento.         (Incluído pela Emenda Constitucional nº 102, de 2019).

 

Todavia, essa previsão na lei de diretrizes orçamentárias (LDO), é importante para gerar a transparência e a capacidade de prever algo que seja necessário implementar na gestão fiscal, o que permite ao governo e a sociedade acompanhar a execução do orçamento, avaliando assim a execução das metas fiscais. 

 

 

Em outras palavras, conforme o §13, a aplicação desses dispositivos é referente apenas aos orçamentos fiscal e da seguridade social da União, não se atendendo a outros orçamentos ou esferas do governo.

 

 

A lei orçamentária anual (LOA), estará sujeita a previsão de despesas para os exercícios seguintes, com a destinação dos investimentos que estão no Plano Plurianual (PPA), bem como assegurar a continuidade daqueles em andamento. 

 

 

Os registros de projetos de investimentos, assim como as análises de viabilidade, estimativas de custos e informações sobre a gestão fiscal, serão organizados e centralizados pela União, divididos por Estado e Distrito Federal.

 

 

Em outras palavras, as leis devem analisar cuidadosamente os resultados que se referem ao monitoramento e avaliação das políticas públicas, procurando aprimorar de como o Estado deve atuar quanto a efetividade das ações governamentais. 

 

  • 17. Para o cumprimento do disposto no inciso I do § 11 deste artigo, o Poder Executivo poderá reduzir ou limitar, na elaboração e na execução das leis orçamentárias, as despesas com a concessão de subsídios, subvenções e benefícios de natureza financeira, inclusive os relativos a indenizações e restituições por perdas econômicas, observado o ato jurídico perfeito.      (Incluído pela Emenda Constitucional nº 135, de 2024).

 

O Poder Executivo tem o direito de reduzir ou limitar despesas ao executar a lei orçamentária anual, para cumprir metas fiscais ou prioridades estabelecidas em outras leis, como a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), desde que essa limitação não afete o ato jurídico perfeito, principalmente aqueles que já foram autorizados por atos jurídicos válidos, como contratos, acordos ou decisões judiciais. 

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►Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum.

 

  • 1º Caberá a uma Comissão mista permanente de Senadores e Deputados:

I - examinar e emitir parecer sobre os projetos referidos neste artigo e sobre as contas apresentadas anualmente pelo Presidente da República;

II - examinar e emitir parecer sobre os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta Constituição e exercer o acompanhamento e a fiscalização orçamentária, sem prejuízo da atuação das demais comissões do Congresso Nacional e de suas Casas, criadas de acordo com o art. 58.

As duas casas do Congresso Nacional, Câmara e Senado Federal, irão avaliar os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às leis de diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual, bem como aos créditos adicionais, de acordo com o regimento das casas legislativas. 

Ademais, a análise e emissão de pareceres caberá a Comissão mista de Deputados e Senadores, sendo etapas relevantes no processo legislativo e de controle orçamentário, assegurando o cumprimento da transparência, bem como o comprometimento na administração dos recursos públicos. 

  • 2º As emendas serão apresentadas na Comissão mista, que sobre elas emitirá parecer, e apreciadas, na forma regimental, pelo Plenário das duas Casas do Congresso Nacional.

Todavia, a comissão mista irá analisar as emendas, e emitir seu parecer, informando se as comtempla ou não, e se estão adequadas as diretrizes orçamentárias, e após essa informação será apreciado em Plenário nas duas casas do Congresso Nacional, ou seja, Câmara e Senado Federal, pela forma do Regimento interno de ambas as casas.

 

  • 3º As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso:

I - sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias;

II - indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesa, excluídas as que incidam sobre:

  1. a) dotações para pessoal e seus encargos;
  2. b) serviço da dívida;
  3. c) transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e Distrito Federal; ou

III - sejam relacionadas:

  1. a) com a correção de erros ou omissões; ou
  2. b) com os dispositivos do texto do projeto de lei.

 

  • 4º As emendas ao projeto de lei de diretrizes orçamentárias não poderão ser aprovadas quando incompatíveis com o plano plurianual.

Além disso, as emendas devem estar alinhadas com a lei de diretrizes orçamentárias para serem aprovadas.

  • 5º O Presidente da República poderá enviar mensagem ao Congresso Nacional para propor modificação nos projetos a que se refere este artigo enquanto não iniciada a votação, na Comissão mista, da parte cuja alteração é proposta.

A alteração no projeto de lei do orçamento anual ou parte dele pode ser proposta pelo Presidente da República, até que não seja iniciada a votação na Comissão mista.   

  • 6º Os projetos de lei do plano plurianual, das diretrizes orçamentárias e do orçamento anual serão enviados pelo Presidente da República ao Congresso Nacional, nos termos da lei complementar a que se refere o art. 165, § 9º.

Da mesma forma, o Presidente da República, enviará ao Congresso Nacional os projetos de lei do plano plurianual, das diretrizes orçamentárias e do orçamento anual, de acordo com a lei complementar o art. 165, § 9º.

  • 7º Aplicam-se aos projetos mencionados neste artigo, no que não contrariar o disposto nesta seção, as demais normas relativas ao processo legislativo.

Em outras palavras, as demais normas do processo legislativo são aplicadas nos projetos mencionados neste artigo, quando não ocorrer conflitos ou contrariedades nesta seção. 

 

  • 8º Os recursos que, em decorrência de veto, emenda ou rejeição do projeto de lei orçamentária anual, ficarem sem despesas correspondentes poderão ser utilizados, conforme o caso, mediante créditos especiais ou suplementares, com prévia e específica autorização legislativa.

De acordo com o § 8º, a lei permite quando existirem recursos sem as despesas correspondentes na lei orçamentária anual (LOA), e que forem referentes a vetos, emendas ou rejeições, esses recursos poderão ser utilizados por meio de créditos adicionais, porém autorizados previamente pelo Poder Legislativo. 

  • 9º As emendas individuais ao projeto de lei orçamentária serão aprovadas no limite de 2% (dois por cento) da receita corrente líquida do exercício anterior ao do encaminhamento do projeto, observado que a metade desse percentual será destinada a ações e serviços públicos de saúde.    (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 126, de 2022)(Vide ADI 7697)

O entendimento, se refere as alterações propostas pelos parlamentares ao projeto de lei orçamentária, que permitem encaminhar os recursos a áreas de seu interesse e serviços públicos de saúde.

Ademais, a distribuição desse percentual é uma maneira de assegurar que deputados e senadores possam ter a oportunidade de sugerir a destinação de recursos públicos ao orçamento através de emendas parlamentares.

  • 10. A execução do montante destinado a ações e serviços públicos de saúde previsto no § 9º, inclusive custeio, será computada para fins do cumprimento do inciso I do § 2º do art. 198, vedada a destinação para pagamento de pessoal ou encargos sociais.             (Incluído pela Emenda Constitucional nº 86, de 2015) (Vide ADI 7697).

Em outras palavras, a execução dos importes que forem destinados à ações e serviços de saúde, possam garantir benefícios à população e não sejam desviados para outra finalidade.

  • 11. É obrigatória a execução orçamentária e financeira das programações oriundas de emendas individuais, em montante correspondente ao limite a que se refere o § 9º deste artigo, conforme os critérios para a execução equitativa da programação definidos na lei complementar prevista no § 9º do art. 165 desta Constituição, observado o disposto no § 9º-A deste artigo.      (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 126, de 2022)(Vide ADI 7697)

Os parlamentares que receberem as emendas individuais, possui a obrigatoriedade de destiná-las para os recursos públicos necessários compatíveis com o plano plurianual, e a lei de diretrizes orçamentárias conforme preconiza o §3°, e incisos, do artigo 166 da Constituição Federal/88.

A Execução orçamentária e financeira das atividades incluídas por emendas de bancada do Estado ou do Distrito Federal, está assegurada, no limite de 1% da receita corrente líquida do exercício anterior, e prevista no § 12 do artigo que trata das emendas parlamentares. 

Quando houver impedimentos de ordem técnica como exemplo, a falta de projetos executivos, licenças ambientais, assuntos de propriedade ou desapropriação, entre outros, mesmo que exista dispositivo para execução orçamentária, a lei dispensa a sua execução pelos motivos técnicos. 

Todavia, deverá ser observado pelos órgãos de execução o cronograma para verificar os possíveis impedimentos das programações e projetos importantes para que sejam viabilizados e implementados conforme disposto no §§ 11 e 12 do artigo 166 da Constituição Federal/88.

  • 16. Quando a transferência obrigatória da União para a execução da programação prevista nos §§ 11 e 12 deste artigo for destinada a Estados, ao Distrito Federal e a Municípios, independerá da adimplência do ente federativo destinatário e não integrará a base de cálculo da receita corrente líquida para fins de aplicação dos limites de despesa de pessoal de que trata o caput do art. 169.         (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 100, de 2019) (Produção de efeito) (Vide ADI 7697)

Em outras palavras, mesmo que os entes da federação permaneçam inadimplentes com a União, eles ainda receberão a transferência obrigatória da União para a destinação das programações específicas nos recursos necessários, sendo que esse valor destinado pela União não será aplicado no cálculo dos limites de gastos com pessoal. 

  • 17. Os restos a pagar provenientes das programações orçamentárias previstas nos §§ 11 e 12 deste artigo poderão ser considerados para fins de cumprimento da execução financeira até o limite de 1% (um por cento) da receita corrente líquida do exercício anterior ao do encaminhamento do projeto de lei orçamentária, para as programações das emendas individuais, e até o limite de 0,5% (cinco décimos por cento), para as programações das emendas de iniciativa de bancada de parlamentares de Estado ou do Distrito Federal.    (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 126, de 2022)(Vide ADI 7697).

 

Restos a pagar são despesas orçamentárias que foram empenhadas, e estão previstas na programação de um orçamento anual, porém quando não foram pagas no próprio exercício até 31 de dezembro, serão transferidas para o exercício seguinte como restos a pagar do exercício anterior. (Ano civil de 1° a 31 de dezembro).

 

Conforme o § 18, quanto a nova estimativa de receita e despesa, o governo perceber que não conseguirá reunir os recursos suficientes para cobrir as despesas previstas na lei de diretrizes orçamentárias (§§ 11 e 12 deste artigo), tal situação poderá resultar em risco de não alcançar a meta fiscal definida na lei de diretrizes orçamentárias, portanto, o mesmo poderá reduzir os gastos discricionários, dentro da limitação que consta no parágrafo, em questão. 

Ademais, as programações de caráter obrigatório são justas e imparciais na execução orçamentária, cujas emendas, independentemente de quem seja o autor, devem ser tratadas de acordo com critérios estabelecidos previamente. 

O parágrafo 20, se refere aos investimentos que iniciaram a mais de 1 (um) exercício financeiro, ou cuja execução já tenha sido iniciada, as quais deverão ser objeto de emenda pelos mesmos deputados Estaduais até a conclusão final da obra ou do empreendimento. 

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►Art. 166-A. As emendas individuais impositivas apresentadas ao projeto de lei orçamentária anual poderão alocar recursos a Estados, ao Distrito Federal e a Municípios por meio de:        (Incluído pela Emenda Constitucional nº 105, de 2019)   (Vide ADI 7697)

I - transferência especial; ou        (Incluído pela Emenda Constitucional nº 105, de 2019)

II - transferência com finalidade definida.        (Incluído pela Emenda Constitucional nº 105, de 2019)

As emendas individuais impositivas expostas ao projeto de lei orçamentária anual podem alocar recursos aos entes da federação mediante transferência especial ou transferência com finalidade definida.  

  • 1º Os recursos transferidos na forma do caput deste artigo não integrarão a receita do Estado, do Distrito Federal e dos Municípios para fins de repartição e para o cálculo dos limites da despesa com pessoal ativo e inativo, nos termos do § 16 do art. 166, e de endividamento do ente federado, vedada, em qualquer caso, a aplicação dos recursos a que se refere o caput deste artigo no pagamento de:        (Incluído pela Emenda Constitucional nº 105, de 2019)

I - despesas com pessoal e encargos sociais relativas a ativos e inativos, e com pensionistas; e        (Incluído pela Emenda Constitucional nº 105, de 2019)

II - encargos referentes ao serviço da dívida.        (Incluído pela Emenda Constitucional nº 105, de 2019)

Em outras palavras, os recursos transferidos conforme o caput do artigo, não incorporarão a receita para fins de repartição, bem como o cálculo de limites de despesa com pessoal e de endividamento dos entes federados. Portanto, proibido aplicar os recursos para pagamento de pessoal inativo, salários, benefícios, endividamento de ente federado, ou outras despesas de pessoal.

I - serão repassados diretamente ao ente federado beneficiado, independentemente de celebração de convênio ou de instrumento congênere;        (Incluído pela Emenda Constitucional nº 105, de 2019)

II - pertencerão ao ente federado no ato da efetiva transferência financeira; e        (Incluído pela Emenda Constitucional nº 105, de 2019)

III - serão aplicadas em programações finalísticas das áreas de competência do Poder Executivo do ente federado beneficiado, observado o disposto no § 5º deste artigo.        (Incluído pela Emenda Constitucional nº 105, de 2019).

Quanto a transferência especial observada no § 1º do Art. 166-A, o ente federado, ou seja, o Estado, Distrito Federal ou Município recebe a transferência de forma automática sem a necessidade de realizar um convênio ou acordo ou algo similar, mas a transferência tem um fundamento na lei ou regulamento criada para essa finalidade. 

  • 3º O ente federado beneficiado da transferência especial a que se refere o inciso I do caput deste artigo poderá firmar contratos de cooperação técnica para fins de subsidiar o acompanhamento da execução orçamentária na aplicação dos recursos.        (Incluído pela Emenda Constitucional nº 105, de 2019).

Todavia, existe a possibilidade de formalizar contratos de colaboração entre diferentes entidades com a intenção de assegurar uma gestão eficiente, e auxiliar a exceção orçamentária na aplicação dos recursos. 

I - vinculados à programação estabelecida na emenda parlamentar; e        (Incluído pela Emenda Constitucional nº 105, de 2019)

II - aplicados nas áreas de competência constitucional da União.        (Incluído pela Emenda Constitucional nº 105, de 2019)

Entretanto, na transferência com finalidade definida, os recursos serão transferidos aos entes da federação por meio de emendas parlamentares individuais, cuja programação está vinculada.

 

Além disso os recursos serão aplicados em áreas de responsabilidade exclusiva ou predominante do governo federal, nas competências legislativa, executiva e judiciária (Arts. 21 e 22 da CF/88).

  • 5º Pelo menos 70% (setenta por cento) das transferências especiais de que trata o inciso I do caput deste artigo deverão ser aplicadas em despesas de capital, observada a restrição a que se refere o inciso II do § 1º deste artigo.        (Incluído pela Emenda Constitucional nº 105, de 2019).

Contudo, grande parte dos recursos transferidos deverão ser utilizados nos investimentos em bens de capital, ou seja, construção de escolas, compra de equipamentos, pavimentação de ruas, entre outros, que gerem benefícios por um período mais longo, com a exclusão das despesas correntes como salários de pessoal ou manutenção. 

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►►No próximo “Post” continuaremos a falar sobre o tema Orçamento Público com a descrição dos Arts. 167 a 169.

 

DESTACAM-SE ABAIXO AS EMENDAS CITADAS NO TEXTO:

 

EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 86, DE 17 DE MARÇO DE 2015

 

Altera os arts. 165, 166 e 198 da Constituição Federal, para tornar obrigatória a execução da programação orçamentária que especifica.

EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 126, DE 21 DE DEZEMBRO DE 2022

 

Altera a Constituição Federal, para dispor sobre as emendas individuais ao projeto de lei orçamentária, e o Ato das Disposições Constitucionais Transitórias para excluir despesas dos limites previstos no art. 107; define regras para a transição da Presidência da República aplicáveis à Lei Orçamentária de 2023; e dá outras providências.

EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 100, DE 26 DE JUNHO DE 2019

 

Altera os arts. 165 e 166 da Constituição Federal para tornar obrigatória a execução da programação orçamentária proveniente de emendas de bancada de parlamentares de Estado ou do Distrito Federal.

EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 102, DE 26 DE SETEMBRO DE 2019

 

Dá nova redação ao art. 20 da Constituição Federal e altera o art. 165 da Constituição Federal e o art. 107 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias.

EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 105, DE 12 DE DEZEMBRO DE 2019

 

Acrescenta o art. 166-A à Constituição Federal, para autorizar a transferência de recursos federais a Estados, ao Distrito Federal e a Municípios mediante emendas ao projeto de lei orçamentária anual.

EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 106, DE 7 DE MAIO DE 2020

Institui regime extraordinário fiscal, financeiro e de contratações para enfrentamento de calamidade pública nacional decorrente de pandemia.

 

EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 109, DE 15 DE MARÇO DE 2021

 

Altera os arts. 29-A, 37, 49, 84, 163, 165, 167, 168 e 169 da Constituição Federal e os arts. 101 e 109 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias; acrescenta à Constituição Federal os arts. 164-A, 167- A, 167-B, 167-C, 167-D, 167-E, 167-F e 167-G; revoga dispositivos do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias e institui regras transitórias sobre redução de benefícios tributários; desvincula parcialmente o superávit financeiro de fundos públicos; e suspende condicionalidades para realização de despesas com concessão de auxílio emergencial residual para enfrentar as consequências sociais e econômicas da pandemia da Covid-19.
 

EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 135, DE 20 DE DEZEMBRO DE 2024

 

Altera os arts. 37, 163, 165, 212-A e 239 da Constituição Federal e o Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT).

 

REFERÊNCIAS

 

BALEEIRO, Aliomar. Uma Introdução à Ciência das Finanças. 17. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2010, p. 521

 

BRASIL. [Constituição (1988)] Constituição da Republica Federativa do Brasil, 1988. Brasília, DF: Presidência da República, [2025]. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicaocompilado.htm. Acesso em: 15 jun. 2025.

 

FELIPPE, Fátima T. Orçamento Público. Artigo criado em: 15 jun. 2025. 

 

_____.LEI COMPLEMENTAR Nº 101, de 04 de maio de 2000. Estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências. Disponível em https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp101.htm.

Acesso em 15 jun 2025.



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